Im südlichen Afrika gibt es viel Mobilität. Ein kohärentes Migrationsmanagement könnte der Region helfen, diese besser zu steuern. Trotz einiger Hürden gibt es Bemühungen, dies zu erreichen.
Das südliche Afrika hat eine lange Geschichte der gemischten Migration. Die Wanderungsmuster haben sich im Laufe der Jahrhunderte zwar verschoben und verändert, die Hauptmerkmale, die sich während der Kolonialzeit herausgebildet haben, bestehen jedoch fort. So zählen zu den Hauptursachen für Migration in und aus den Ländern des südlichen Afrikas die Suche nach besseren wirtschaftlichen Möglichkeiten, Familienzusammenführung, Bildung, Handel sowie die Flucht vor politischer Instabilität und in jüngster Zeit auch vor Umweltgefahren und Klimawandel.
Die Region hat eine geschätzte Bevölkerung von Externer Link: 379,7 Millionen Menschen, von denen nach Angaben der Abteilung für Bevölkerungsfragen der Vereinten Nationen zur Jahresmitte 2020 etwa 6,4 Millionen Menschen internationale Migrantinnen und Migranten waren. Der Ausbau der Industrie sowie des Bergbaus und der Ölförderung waren maßgebliche Triebkräfte für den wirtschaftlichen Fortschritt in der Region. Südafrika, Botswana, Sambia und Angola ziehen dabei die meisten Arbeitsmigranten und -migrantinnen an. Die Region ist aber auch ein attraktives Ziel für mobile Menschen aus dem Rest des afrikanischen Kontinents sowie von anderen Kontinenten. Fast die Hälfte der internationalen Migrantinnen und Migranten in der 16 Länder umfassenden Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC) lebt in Interner Link: Südafrika (2,9 Millionen). Als die am stärksten industrialisierte Volkswirtschaft in der SADC ist Südafrika der wichtigste „Migrationsmagnet“ in der Region und auf dem gesamten afrikanischen Kontinent.
Betrachten wir gemischte Migration im südlichen Afrika, zeigt sich ein hohes Maß an Mobilität innerhalb der Region, die von kurzfristigen grenzüberschreitenden Bewegungen bis hin zu zirkulärer Migration und dauerhaften Aufenthalten reicht. Obwohl es einige länderspezifische Daten gibt, fehlt eine umfassende regionale Datenerfassung, die das gesamte Bild der Wanderungsbewegungen widerspiegelt. Dennoch ist es möglich, auf der Grundlage historischer Migrationsmuster und vorhandener Daten klare Schlussfolgerungen hinsichtlich der Migrationsverhältnisse in der Region zu ziehen. Diese bilden auch die Grundlage für die Politik auf regionaler und nationaler Ebene.
Als regionale Wirtschaftsgemeinschaft (REC) der Interner Link: Afrikanischen Union (und damit der Afrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft) hat die SADC ihre eigenen regionalen Richtlinien und Praktiken in Bezug auf Migration – einschließlich der Freizügigkeit von Personen – entwickelt. Da Politiken zur Steuerung der Migration jedoch weiterhin primär auf nationaler Ebene von den einzelnen Ländern in der Region entwickelt und umgesetzt werden, gibt es innerhalb der SADC unterschiedliche Ansätze. Die Staaten sind sich nicht immer einig darüber, wie die Migration in der Region effektiv reguliert werden kann. Meinungsverschiedenheiten gibt es dabei häufig zwischen Ländern, aus denen viele Menschen auswandern (wie die Demokratische Republik Kongo und Simbabwe), und solchen, die sie aufnehmen (wie Südafrika).
Migrationstrends im südlichen Afrika
Seit im 19. Jahrhundert die Arbeitsmigration maßgeblich zur Entwicklung der expandierenden Rohstoffindustrien in der Region beitrug, stellt Migration ein zentrales Merkmal der Region dar. Die Ausbeutung von Arbeitsmigrantinnen und -migranten war ein Hauptmerkmal der Kolonialzeit. Die meisten Migrationsbewegungen ab dem späten 19. Jahrhundert zielten auf Südafrika, die Demokratische Republik Kongo und Sambia. Ein Großteil dieser Migration wurde durch eine von der Bergbauindustrie und anderen Unternehmen verfolgte Strategie bedingt: Unternehmen „importierten“ (z.T. mit Gewalt) Arbeitskräfte aus Ländern wie Lesotho, Malawi und Mosambik und beschäftigten sie zu niedrigeren Kosten als lokale Arbeitskräfte.
Ab Mitte des 20. Jahrhunderts begannen die Regierungen der Hauptaufnahmeländer (Botswana, Namibia, Südafrika und Simbabwe) jedoch, Druck auf Unternehmen auszuüben, Arbeitskräfte hauptsächlich aus den lokalen Bevölkerungen zu rekrutieren. Eine strengere Regulierung der Arbeitsmigration und eine restriktive Grenzkontrollpolitik sind daher mittlerweile Standard. Sie hatten jedoch keine signifikanten Auswirkungen auf die Anzahl der migrierenden Menschen, sondern haben lediglich die Zahl derjenigen erhöht, die dies über irreguläre Wege tun. Mit den zunehmenden Bestrebungen zur Liberalisierung des Handels in der Region und zur verstärkten regionalen Integration sind Bemühungen verbunden, Restriktionen zu lockern, um die Mobilität von Menschen innerhalb der Region zu erleichtern. Diese Bemühungen stehen im Einklang mit der Vision der Afrikanischen Union eines stärker integrierten Kontinents, in dem die wirtschaftliche Entwicklung durch freien Handel (von Waren, Dienstleistungen usw.) und Personenfreizügigkeit nachhaltig unterstützt wird.
Im südlichen Afrika kommen etwa 75 Prozent aller afrikanischen Migrantinnen und Migranten aus Ländern innerhalb der Region. Während sich einige migrierende Personen dazu entscheiden, sich dauerhaft niederzulassen, ist der Großteil der Migration in der Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika vorübergehend und zirkulär. Zudem halten Migrantinnen und Migranten enge Verbindungen zu ihren Heimatländern aufrecht, unter anderem durch Interner Link: Rücküberweisungen.
Auswanderer und Auswandererinnen aus den SADC-Mitgliedstaaten 2020 (bpb)
Migration im südlichen Afrika ist weitaus komplexer als es in diesem kurzen Artikel dargestellt werden kann. Wichtig ist jedoch zu beachten, dass ein kohärenter regionaler Rahmen für die Migrationspolitik in der SADC-Region notwendig erscheint.
Auf dem Weg zu einer Politik der Freizügigkeit im südlichen Afrika
Der Vertrag zur Gründung der Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika (SADC) aus dem Jahr 1992 nennt als eines der Hauptziele die „schrittweise Beseitigung von Hindernissen für Waren, Kapital, Dienstleistungen und Personen“. Der erste Entwurf eines Protokolls über die Freizügigkeit von Personen aus dem Jahr 1995 sah vor, dass Bürgerinnen und Bürger eines SADC-Staates frei in einen anderen SADC-Staat einreisen, sich dort niederlassen und dort arbeiten können. Dieser Vorschlag stieß jedoch auf starken Widerstand von Südafrika, Namibia und Botswana. Nach Änderungen in den Jahren 1997 und 2004 einigten sich die Staatsoberhäupter der SADC dann im Jahr 2005 auf den Entwurf des Protokolls über die Erleichterung der Personenfreizügigkeit (Draft Protocol on the Facilitation of the Movement of Persons). Es versteht Migrationsmanagement als nationale Zuständigkeit mit regionalem Nutzen.
Auf einen Blick: Migration in der SADC-Region
Grenzüberschreitender Handel: Der grenzüberschreitende Handel ist eine wichtige Einkommensquelle für Kleinhändlerinnen und -händler in der Region, die bis zu 60 Prozent des gesamten grenzüberschreitenden Handels ausmachen. 70 Prozent des informellen grenzüberschreitenden Handels wird von Frauen abgewickelt und macht damit insgesamt sogar 30-40 Prozent des Handels in der gesamten SADC-Region aus.
Arbeitsmigration: Sektoren wie das Baugewerbe, der Bergbau und der Dienstleistungssektor sind wichtige Anziehungspunkte für angelernte Wanderarbeitskräfte, während die kommerzielle Landwirtschaft eine große Anzahl von gering qualifizierten saisonalen Arbeitsmigrantinnen und -migranten beschäftigt. Tansania und Südafrika ziehen auch hochqualifizierte Arbeitskräfte im Finanzdienstleistungssektor an.
Rücküberweisungen (Remittances): Interner Link: Rücküberweisungen von Migrantinnen und Migranten sind eine wichtige Kapitalquelle in der SADC-Region, wobei Länder wie die Demokratische Republik Kongo, Lesotho und Simbabwe in hohem Maße auf die Überweisungen ihrer im Ausland arbeitenden Staatsangehörigen angewiesen sind, von denen die meisten innerhalb der Region bleiben.
Vertreibung: Bürgerkriege und anhaltende bewaffnete Konflikte, z. B. in der Interner Link: Demokratischen Republik Kongo, haben eine große Zahl von Menschen innerhalb der südafrikanischen Länder sowie über Staatsgrenzen hinweg vertrieben. Ende 2022 gab es 5,7 Millionen durch Konflikte vertriebene Binnenflüchtlinge in der Demokratischen Republik Kongo – im weltweiten Vergleich hatte nur Syrien mehr Binnenvertriebene. In Interner Link: Mosambik waren zum gleichen Zeitpunkt eine Million Menschen Binnenvertriebene. Ende 2022 beherbergte die SADC-Region etwa 940.000 internationale Flüchtlinge, von denen die meisten in der Demokratischen Republik Kongo (521.000) und in Tansania (206.000) Zuflucht gefunden hatten. Gleichzeitig gab es weltweit 956.000 Flüchtlinge, die aus einem der SADC-Mitgliedstaaten stammten, wobei die Demokratische Republik Kongo mit Abstand das wichtigste Herkunftsland war (932.000 geflüchtete Personen kamen von dort).
Obwohl das Protokoll angenommen wurde, ist es noch nicht in Kraft getreten, da es bislang nur von vier Mitgliedstaaten (Botswana, Mosambik, Südafrika und Eswatini) ratifiziert worden ist. Während die Ratifizierung also nur langsam voran geht, wurden bereits deutlich mehr Fortschritte durch bilaterale und (kleinere) multilaterale Vereinbarungen erzielt. Diese Vereinbarungen ermöglichen es Bürgerinnen und Bürgern der SADC-Länder, sich trotz einer fehlenden einheitlichen Freizügigkeitspolitik relativ frei innerhalb der Region zu bewegen – zumindest für kurze Aufenthalte. So benötigen die Staatsangehörigen der SADC-Mitgliedstaaten beispielsweise kein Visum für Reisen nach Mauritius, auf die Seychellen und nach Simbabwe. Und auch Botswana, Eswatini, Lesotho, Malawi, Mosambik, Namibia, Südafrika, Tansania und Sambia haben die Visa-Bestimmungen für Staatsangehörige anderer SADC-Mitgliedstaaten gelockert. Für Reisen in die Demokratische Republik Kongo, Madagaskar und Angola gelten jedoch nach wie vor gewisse Einschränkungen, wenn auch nicht für Bürgerinnen und Bürger aller SADC-Länder.
Im Vergleich zu anderen Regionen Afrikas verfügen die Mitgliedstaaten der SADC über mehr Mechanismen, die es den Menschen ermöglichen, sich frei über die Grenzen zu bewegen. Die Entwicklungsgemeinschaft des südlichen Afrika verzeichnet die größte Anzahl an Ländern unter den Top 20 der afrikanischen Staaten mit offenen Grenzen, d. h. Staaten mit einer liberalen Visapolitik. Zum Beispiel verlangen die Seychellen von Staatsangehörigen anderer afrikanischer Länder kein Visum.
Die Bemühungen auf kontinentaler Ebene ergänzen die regionalen Anstrengungen. Am 29. Januar 2018 verabschiedete die Afrikanische Union ein Protokoll, das die Bewegungsfreiheit in Afrika fördern soll. Das Protokoll sieht vor, dass alle Regionalen Wirtschaftsgemeinschaften (REC) – wie die SADC – Bestimmungen zur Schaffung autonomer Freizügigkeitsblöcke erlassen sollen.
Politische Steuerung von Migration (Migrationsgovernance)
Im Jahr 2000 gründeten die SADC und die Interner Link: Internationale Organisation für Migration (IOM) den Migrationsdialogprozess für Südafrika (Migration Dialogue Process for Southern Africa, MIDSA). Dabei handelt es sich um einen nicht bindenden regionalen Konsultationsprozess für SADC-Mitgliedstaaten mit dem Ziel, durch eine regelmäßige zwischenstaatliche Zusammenarbeit Migration besser zu steuern. Im Rahmen dieses Dialogprozesses werden Themen wie Grenzmanagement, Reduktion Interner Link: irregulärer Migration (einschließlich Menschenschmuggel und Interner Link: Menschenhandel), Gesundheit von Migrantinnen und Migranten, Entwicklung, Migrationspolitik und Datenaustausch diskutiert. Diese Plattform ermöglicht es den SADC-Staaten, sich über Erfahrungen und Herausforderungen auszutauschen und gemeinsam Lösungen zur Verbesserung des Migrationsmanagements in der Region zu entwickeln. Ein wesentliches Ziel des MIDSA ist die Entwicklung regionaler institutioneller Kapazitäten, um Migration besser zu steuern und die Möglichkeiten von Regierungen zu stärken, Herausforderungen im Zusammenhang mit Migration zu begegnen.
Im Jahr 2019 betonte eine ministerielle Empfehlung des MIDSA die Bedeutung des Datenaustauschs zur Verbesserung des Migrationsmanagements in der Region. Sie beinhaltete drei Hauptkomponenten: Erstens die Einrichtung nationaler Koordinierungsmechanismen im Bereich der Migration, um nationale Datenlieferanten, -produzenten und -nutzer sowie nationale Forschungseinrichtungen einzubinden und sicherzustellen, dass Daten auf nationaler Ebene effektiv erfasst, analysiert und genutzt werden. Zweitens die Notwendigkeit einer stärkeren regionalen Zusammenarbeit mit Blick auf Daten zu Migration, um standardisierte und vergleichbare Erhebungen dieser Daten in allen Ländern des südlichen Afrika zu gewährleisten. Drittens eine enge Zusammenarbeit der IOM mit den Regierungen in der SADC, um die Entwicklung oder Aktualisierung von länderspezifischen Migrationsprofilen zu unterstützen, die in der gesamten Region vergleichbar sein sollen und als Grundlage für eine evidenzbasierte Migrationspolitik dienen könnten. Im Jahr 2020 hat die IOM den Regional Migration Data Hub for Southern Africa (RMDHub) ins Leben gerufen, der als zentrale Datenbank für Migrationsdaten und -informationen dienen soll, die im Rahmen von Studien, Forschungsarbeiten und operativen Aktivitäten in der SADC-Region gesammelt werden.
2013 einigte sich die SADC auf ihren ersten Aktionsplan für Arbeitsmigration (Labour Migration Action Plan, 2013-2015). Im Jahr 2014 legte sie dann einen politischen Rahmen für die Arbeitsmigration (Labour Migration Policy Framework) fest und skizzierte 2016 einen zweiten Aktionsplan für Arbeitsmigration (2016-2019).
Da einige SADC-Mitglieder auch der Zollunion des südlichen Afrika (Southern African Customs Union, SACU), dem Interner Link: Gemeinsamen Markt für das östliche und südliche Afrika (Common Market for Eastern and Southern Africa, COMESA) oder der Ostafrikanischen Gemeinschaft (East African Community, EAC) angehören, ermöglichen sich überschneidende regionale Integrationsbemühungen einigen SADC-Bürgerinnen und Bürgern auch den visafreien Zugang zu Ländern außerhalb der SADC. Insbesondere das Dreierabkommen zwischen COMESA, EAC und SADC aus dem Jahr 2012 ist eine wichtige Triebkraft für die Erleichterung des freien Waren- und Personenverkehrs zwischen den drei regionalen Wirtschaftsgemeinschaften, die zusammen fast die gesamte östliche Hälfte und den südlichen Teil des afrikanischen Kontinents abdecken.
Ressentiments gegenüber Ausländern
Angriffe auf Migrantinnen und Migranten in Interner Link: Südafrika in den Jahren 2008, 2015, 2019 und seit 2021 haben dazu geführt, dass Teile der migrantischen Bevölkerung im Land vorübergehend oder dauerhaft vertrieben wurden. Vor diesem Hintergrund wurde 2019 der Nationale Aktionsplan Südafrikas (South African National Action Plan, NAP) zur Bekämpfung von Rassismus, rassistischer Diskriminierung, Interner Link: Xenophobie und damit zusammenhängender Intoleranz verabschiedet. Im Rahmen des Migrationsdialogprozesses MIDSA wurde Südafrikas vermeintlich laxer Umgang mit Xenophobie, die sich insbesondere gegen Staatsangehörige anderer afrikanischer Länder richtet, diskutiert, wobei sich Länder wie Simbabwe hinsichtlich institutionalisierter Xenophobie besorgt zeigten. Ressentiments gegenüber Ausländerinnen und Ausländern gehören zu den Hindernissen, die die Entwicklung einer umfassenden Politik der Freizügigkeit aller Personen in der SADC-Region erschweren.
Fazit
Migration ist und war schon immer ein zentrales Thema im südlichen Afrika: von den historischen Triebkräften der Migration in der Region – die bis heute Migrationstrends und -praktiken bestimmen –, bis hin zu der sich verändernden politischen Landschaft, die die regionale Integration besser als Hebel für die Entwicklung nutzen möchte und gleichzeitig versucht, nationale Sicherheitsbedürfnisse in Einklang zu bringen. Nichtsdestotrotz sind sich die 16 Länder der SADC-Region nach wie vor nicht einig, wie Migration am besten reguliert werden kann. Daher ist es wahrscheinlich, dass die meisten Vereinbarungen zur Förderung der regionalen Integration durch Personenfreizügigkeit weiterhin zwischen einzelnen Staaten und nicht auf regionaler Ebene getroffen werden. Die größten Hindernisse mit Blick auf die Migrationssteuerung und die Implementierung von Freizügigkeitsrechten sind die praktischen Herausforderungen, einen einzigen umfassenden und kohärenten regionalen Ansatz umzusetzen; ebenso wie ausländerfeindliche Ressentiments, die zum Teil durch den Wettbewerb um begrenzte Ressourcen in ungleichen Gesellschaften hervorgerufen werden. Dennoch sind die bestehenden Kanäle der Zusammenarbeit und die konstruktiven Diskussionen zwischen den Ländern ein Hoffnungsschimmer.
Übersetzung aus dem Englischen: Beeke Wattenberg
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ist die Leiterin der Abteilung Sonderprojekte am südafrikanischen Institut für Sicherheitsstudien (Institute for Security Studies, ISS). Seit 2019 konzentriert sich ihre Arbeit am ISS, welches auf die Förderung menschlicher Sicherheit zielt, auf internationale Rechtsregime, Migrationspolitik und -praxis, Verantwortlichkeit und Gerechtigkeit.